新華財(cái)經(jīng)上海2月10日電 （谷青竹） 作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的核心引擎，上海大都市圈的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)效率直接決定長(zhǎng)三角整體發(fā)展的“航速”，其協(xié)同效能始終備受各界矚目。2月10日，隨著《上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃（2025-2035年）》草案（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃草案”）公示，上海大都市圈一體化治理有望向更深層次推進(jìn)。

擴(kuò)容邏輯：以解決跨省域協(xié)同發(fā)展問(wèn)題為導(dǎo)向

回溯上海大都市圈的演進(jìn)歷程，其發(fā)展格局經(jīng)歷了多個(gè)時(shí)期。早在2016年，《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》草案發(fā)布，文件提出以上海為核心，聯(lián)動(dòng)蘇州、無(wú)錫、南通、寧波、嘉興、舟山等六座城市構(gòu)建90分鐘交通出行圈。

2019年，上海大都市圈規(guī)劃從“地方探索”轉(zhuǎn)向“國(guó)家戰(zhàn)略”——《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)，明確提出“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”?；诖?，2022年全國(guó)首個(gè)跨省域國(guó)土空間規(guī)劃《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》出爐，本輪規(guī)劃將上海大都市圈的規(guī)劃范圍確定為上海以及周邊蘇州、無(wú)錫、常州、南通、嘉興、湖州、寧波、舟山在內(nèi)的“1+8”城市市域行政范圍。

2026年，《上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃（2025-2035年）》草案公示，將上海大都市圈由“1+8”擴(kuò)容至“1+13”，在原有基礎(chǔ)上新納入杭州、紹興、泰州、鹽城、宣城五城。

從“1+8”到“1+13”，上海大都市圈的“大”不是簡(jiǎn)單追求地理范圍上的擴(kuò)張，本質(zhì)是以突破省界壁壘來(lái)攻克治理痛點(diǎn)為導(dǎo)向，對(duì)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求作出頂層規(guī)劃層面的精準(zhǔn)回應(yīng)。同濟(jì)大學(xué)教授、上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)張尚武在接受新華財(cái)經(jīng)采訪時(shí)表示，“上海大都市圈的空間規(guī)劃以地級(jí)市為基本協(xié)同單元，這一設(shè)定正是為跨省域協(xié)同解決治理問(wèn)題提供高層級(jí)、高效率的組織保障。畢竟像上海大豐農(nóng)場(chǎng)的機(jī)制協(xié)調(diào)、資源聯(lián)動(dòng)這類議題，顯然不能僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域?qū)用鎸?duì)接，必須通過(guò)上海與鹽城兩地展開(kāi)對(duì)話，才能形成有效共識(shí)與落地方案?！?/p>

張尚武告訴新華財(cái)經(jīng)，“發(fā)展需求導(dǎo)向”貫穿于規(guī)劃草案編制過(guò)程的始終。為精準(zhǔn)捕捉各成員城市的發(fā)展痛點(diǎn)，由上海市規(guī)劃和自然資源局牽頭、負(fù)責(zé)人每月帶隊(duì)，攜帶階段性方案赴周邊每個(gè)城市開(kāi)展溝通，完成一輪全覆蓋式的實(shí)地對(duì)接，這一“走出去”的工作機(jī)制成為規(guī)劃草案編制中充分吸納地方訴求的重要保障，累計(jì)收集訴求超千條。

空間結(jié)構(gòu)：三大圈層漣漪式遞進(jìn)

值得注意的是，此輪規(guī)劃草案中，上海大都市圈的空間范圍已明顯超出國(guó)家對(duì)“都市圈”的常規(guī)界定——即以“1小時(shí)通勤圈”為基本尺度的日常通勤型城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。在當(dāng)前“1+13”的格局下，部分新納入的城市與上海的時(shí)空距離已超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)，如鹽城、泰州至上海的高鐵行程普遍在2小時(shí)左右。

面對(duì)這一“超常規(guī)”的空間尺度，張尚武表示，上海大都市圈的構(gòu)建邏輯并非簡(jiǎn)單套用通勤半徑的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是以跨區(qū)域協(xié)同治理與功能整合為核心，采用了一種更具戰(zhàn)略彈性的空間組織方式。具體而言，它被設(shè)計(jì)為三個(gè)功能圈層，每一層對(duì)應(yīng)不同的協(xié)作深度與發(fā)展目標(biāo)。

第一層聚焦日常性工作生活，是“通勤生活圈”——該圈層緊鄰上海核心區(qū)域，通過(guò)市域鐵路、城市快軌可達(dá)上海主城區(qū)，建設(shè)重點(diǎn)在于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，解決居民跨城出行、公共服務(wù)共享等基礎(chǔ)需求。張尚武表示，這是都市圈協(xié)同發(fā)展的“基礎(chǔ)底盤(pán)”，直接關(guān)系居民生活獲得感。

第二層側(cè)重功能性經(jīng)濟(jì)合作，以產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈的跨區(qū)域集成集聚為核心，對(duì)應(yīng)“同城功能圈”——通過(guò)城際鐵路可達(dá)上海主城區(qū)，通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、人才鏈集成集聚，共同推動(dòng)長(zhǎng)江口、杭州灣、環(huán)太湖、深遠(yuǎn)海等區(qū)域空間協(xié)同發(fā)展。

“后入圈的成員城市多數(shù)處于這一圈層，與上海交通便捷、合作緊密，可稱為廣義的‘同城化’?！睆埳形浔硎?，這一層級(jí)是都市圈經(jīng)濟(jì)活力的“核心支撐”，雙向“飛地經(jīng)濟(jì)”、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等創(chuàng)新模式在此密集涌現(xiàn)，有效破解了行政壁壘導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)碎片化問(wèn)題。

第三層服務(wù)戰(zhàn)略性發(fā)展目標(biāo)，對(duì)接上海大都市圈落實(shí)長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略、打造國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)桿的核心使命，對(duì)應(yīng)“產(chǎn)業(yè)協(xié)作圈”——通過(guò)高鐵可達(dá)上海主城區(qū)，核心任務(wù)是推動(dòng)上海大都市圈與長(zhǎng)三角其他都市圈之間更大范圍協(xié)同共進(jìn)，共同落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略。

“從全球范圍看，世界級(jí)城市群均呈現(xiàn)明顯的‘中心城市-都市圈-城市群’結(jié)構(gòu)特征，都市圈這一空間形態(tài)作為關(guān)鍵紐帶，在一體化進(jìn)程中占據(jù)‘承上啟下’的重要位置?！睆埳形浔硎荆ㄟ^(guò)科技創(chuàng)新“廊”與“帶”的串聯(lián)，推進(jìn)上海大都市圈與杭州、南京、合肥等其他都市圈的耦合嵌套、邊界融匯，長(zhǎng)三角地區(qū)可在多中心體系中實(shí)現(xiàn)共建共享，釋放一體化發(fā)展的整體效能。

在“三層圈層”的空間基礎(chǔ)上，規(guī)劃草案進(jìn)一步提出“一核四翼”的格局設(shè)計(jì)：以上海主城區(qū)為“一核”，優(yōu)化上海市域空間格局，持續(xù)增強(qiáng)“四大功能”，推動(dòng)“五個(gè)中心”聯(lián)動(dòng)發(fā)展；北翼加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、綠色發(fā)展空間保障，打造長(zhǎng)江口世界級(jí)河口；西翼完善太湖周邊地區(qū)科創(chuàng)空間布局，打造太湖世界級(jí)湖區(qū)；南翼優(yōu)化高水平開(kāi)放設(shè)施與平臺(tái)布局，打造杭州灣世界級(jí)開(kāi)放灣區(qū)；東翼加強(qiáng)海洋產(chǎn)業(yè)和航運(yùn)空間建設(shè)，打造世界級(jí)海岸帶和海洋空間。

“‘四翼’不是孤立的功能板塊，而是圍繞‘一核’形成相互支撐的有機(jī)整體。本質(zhì)上，都市圈內(nèi)部的城市間是平等的相互需要、互相補(bǔ)足——中心城市的基礎(chǔ)創(chuàng)新成果要想轉(zhuǎn)化落地，需要周邊城市協(xié)助提供產(chǎn)業(yè)空間與配套資源，而周邊城市也可借力中心城市向產(chǎn)業(yè)鏈高端領(lǐng)域攀升?！睆埳形溲a(bǔ)充道，這種格局既突出了上海的核心引領(lǐng)作用，又充分激活了各個(gè)城市的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“1+1+...+1>N”的協(xié)同效應(yīng)。

戰(zhàn)略價(jià)值：剛性約束力推動(dòng)實(shí)干見(jiàn)效

“當(dāng)前長(zhǎng)三角已經(jīng)進(jìn)入探索一體化發(fā)展的‘深水區(qū)’，區(qū)域協(xié)同由易向難邁進(jìn)，現(xiàn)在正是必須直面‘啃硬骨頭’的關(guān)鍵階段?！痹趶埳形淇磥?lái)，規(guī)劃草案對(duì)上海大都市圈國(guó)土空間規(guī)劃的編制，正是為破解長(zhǎng)三角一體化核心難題而生的關(guān)鍵舉措。?

他進(jìn)一步剖析了長(zhǎng)三角推進(jìn)一體化的結(jié)構(gòu)性矛盾，“長(zhǎng)三角的網(wǎng)狀發(fā)展結(jié)構(gòu)，實(shí)則是由發(fā)展水平、資源稟賦不均的城市節(jié)點(diǎn)構(gòu)成，這種不均衡不僅導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部發(fā)展存在差距，更意味著協(xié)同效率仍有較大提升空間——尤其在城市節(jié)點(diǎn)的交界地帶，既存在因產(chǎn)業(yè)、設(shè)施重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費(fèi)，也有因交通、公共服務(wù)‘?dāng)囝^’形成的資源真空。而跨省域的統(tǒng)一空間規(guī)劃，恰好能從頂層設(shè)計(jì)層面直擊問(wèn)題根源，系統(tǒng)性掃清跨區(qū)域協(xié)同的障礙。?”

張尚武透露，在編制團(tuán)隊(duì)累計(jì)收到的上千條成員城市訴求里，40%左右與交通領(lǐng)域相關(guān)，這一數(shù)據(jù)直觀反映出打通區(qū)域要素流動(dòng)“堵點(diǎn)”，已成為共同迫切的需求。但他同時(shí)表示，相較于基建層面的物理聯(lián)通，機(jī)制層面的制度聯(lián)通更具根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，“核心支撐在于規(guī)劃本身是否具有約束力”。?

張尚武告訴新華財(cái)經(jīng)，這正是此次規(guī)劃草案與以往區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)區(qū)別：不同于過(guò)去側(cè)重協(xié)商共識(shí)、缺乏強(qiáng)制力的規(guī)劃模式，目前已進(jìn)入公示階段的規(guī)劃草案在廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)后，經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徟瑢⒊蔀榫哂袆傂约s束力的規(guī)范性文件?！斑@意味著各入圈成員都必須在行動(dòng)層面開(kāi)動(dòng)破除行政壁壘的‘馬力’，推動(dòng)一體化從‘軟協(xié)議’走向‘硬落地’?！?

“我們已經(jīng)看到不少鮮活案例：當(dāng)城市間打破行政壁壘、開(kāi)展深度協(xié)同，不僅能解決各自的發(fā)展瓶頸，更能催生區(qū)域整體治理效能的躍升?！睆埳形渑e例道，“比如黃山雖地處安徽，但通過(guò)融入杭州都市圈，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)共保與文旅聯(lián)動(dòng)的發(fā)展目標(biāo)——新安江流域的跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、世界級(jí)文旅線路的聯(lián)合打造，正是這種突破行政區(qū)劃束縛的成果。”

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編輯：李一帆

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